Jumat, 25 September 2015
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria yang terbit pada 24 September 1960 pada awalnya dimaksudkan untuk menjadi lex generalis bagi semua peraturan terkait sumber daya agraria/sumber daya alam, setidaknya jika ditilik dari sepuluh pasal UUPA.
Dalam perjalanan waktu, Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) mengalami pasang surut, bahkan cenderung menjadi dilematis. Hal ini tampak saat posisi UUPA dihadapkan pada UU sektoral lainnya dan keraguan sikap untuk mempertahankan atau meninggalkan UUPA yang dapat dicermati dalam berbagai kerancuan kebijakan/peraturan perundang-undangan di bidang pertanahan.
Judul ”agraria” sebagai obyek pengaturan sudah sejak semula mengundang polemik karena, dari keseluruhan pasal UUPA, hanya sepuluh pasal yang dimaksudkan untuk mengatur semua sumber daya alam (SDA), termasuk tanah. Hampir 80 persen UUPA mengatur tentang tanah. Karena mayoritas pengaturan UUPA berkenaan dengan tanah, dari situlah awal polemik bermula antara apakah UUPA itu bersifat lex generalis atau lex specialis.
Bahwa UUPA mayoritas memuat ketentuan tentang tanah itu dapat dipahami karena pada 1960-an masalah berkaitan dengan SDA selain tanah belum merupakan hal yang strategis. Prioritas ketika itu adalah bagaimana upaya mencapai keadilan dalam penguasaan/pemilikan tanah sebagai kebutuhan dasar manusia untuk pemenuhan sandang, pangan, dan papan. Masalah investasi dan potensinya memicu konflik penguasaan/pemilikan SDA belum diantisipasi.
Ketika pada 1970-an UU sektoral mulai diterbitkan untuk mengakomodasi investasi dalam rangka pertumbuhan ekonomi, UU sektoral terbit dengan semangat pragmatisme sesuai visi dan misi masing-masing sektor. Falsafah dan prinsip dasar penyusunan UU terkait SDA yang diamanatkan UUPA tak diakomodasi dalam UU sektoral. Dengan kata lain, UUPA telah terdegradasi menjadi lex specialis dihadapkan pada UU sektoral lain. Meski degradasi oleh kekuatan eksternal itu disayangkan, tetapi dapat dipahami. Dalam perkembangannya, yang lebih memprihatinkan adalah pengeroposan UUPA secara internal lewat berbagai kebijakan/peraturan perundang-undangan pertanahan.
Sejatinya, semenjak tahun 1998 sudah mulai mengemuka wacana tentang perlunya merevisi UUPA (KPA dan KRHN, ”Usulan Revisi UUPA”, Oktober 1998). Setidaknya ada empat kelompok pemikiran terhadap UUPA, yakni bahwa (1) UUPA perlu dipertahankan karena melindungi hak-hak masyarakat; sengketa pertanahan itu terjadi karena penyimpangan pejabat pelaksana; (2) UUPA melindungi hak-hak masyarakat, tetapi peraturan pelaksanaannya yang menyimpang; (3) UUPA harus diubah agar lebih pro pasar; dan (4) UUPA perlu dikritisi karena adanya penyimpangan oleh pejabat pelaksana dan adanya peraturan pelaksanaan yang menyimpang dari UUPA (Noer Fauzi, ”Sendi-sendi Pembaruan Agraria”, September1999).
Dalam rangka penyempurnaan UUPA, tercatat empat RUU tentang Pertanahan dan dua RUU yang bersifat lex generalis. Yang cukup menarik adalah bahwa dalam setiap diskusi rancangan UU itu wacana yang selalu mengemuka adalah: dengan terbitnya UU yang akan datang, bagaimana kedudukan UUPA, masih dipertahankan atau dicabut berlakunya? Perlu dipahami bahwa sesungguhnya hal itu bukan pertanyaan, melainkan permasalahan yang perlu dipikirkan jalan keluarnya, justru karena kedudukan UUPA yang unik: sebagian ketentuannya dimaksudkan sebagai lex generalis walaupun belum tuntas, tetapi mayoritas materi muatannya bersifat lex specialis.
Dilema yang berlanjut
Terbitnya berbagai RUU tentang Pertanahan dan berbagai peraturan pelaksanaan UUPA itu menimbulkan kekhawatiran terkait nasib UUPA. Sejumlah pihak khawatir, jika UUPA tidak dipertahankan, semakin terbuka kemungkinan terjadinya penyimpangan dari UUPA dalam berbagai kebijakan/peraturan perundang-undangan pertanahan. Kekhawatiran itu diredam melalui komitmen yang dicapai BPN RI dengan Komisi II DPR dalam suatu Rapat Dengar Pendapat Umum, 29 Juni 2007. Disepakati, UUPA tidak diubah, tetapi cukup disiapkan RUU tentang pertanahan. Apakah dilema ini dapat diatasi dengan komitmen tersebut? Tampaknya tidak demikian halnya.
Pertanyaannya, pertama, bagaimana daya ikat komitmen politis ini, apakah berlaku selamanya atau hanya untuk kurun tertentu? Apakah dengan tetap diberlakukannya UUPA dapat dijamin bahwa kebijakan/peraturan perundang-undangan pertanahan akan sejalan dengan falsafah dan prinsip dasar UUPA? Ternyata jawabannya: tidak selalu! Yang terjadi justru timbulnya gagasan dan sejumlah kebijakan/peraturan perundang-undangan pertanahan yang secara sadar atau tak sadar telah mengeroposi UUPA dalam rangka memenuhi kebutuhan yang cenderung pragmatis. Hal itu dapat dicermati dalam beberapa contoh berikut.
Pertama, keberadaan lembaga ”hak” pengelolaan (HPL) yang semula dimaksudkan sebagai ”fungsi” pengelolaan, tetapi karena kebutuhan pragmatis bergeser menjadi ”hak” yang lebih menonjolkan sifat keperdataan ketimbang fungsi publiknya. Ciri keperdataan HPL tampak dari kemungkinan diberikannya hak atas tanah di atas tanah HPL kepada pihak ketiga (aspek komersial HPL). Meski secara normatif HPL diupayakan dikembalikan pada fungsi publiknya melalui PP No 40/1996 tentang HGU, HGB, dan Hak Pakai atas Tanah dan secara tak langsung melalui UU No 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara jo PP No 27/2014 tentang Pengelolaan BMN/BMD, tetapi sampai kini masih sulit mengembalikan HPL dalam fungsi publiknya terutama menyangkut hubungan hukum antara pemegang HPL dan pihak ketiga.
Cukup mengherankan HPL yang berawal dari beheersrecht yang terbit dalam suasana batin asas domein melalui PP No 8/1953 itu sampai saat ini, walaupun yang berlaku adalah asas hak menguasai dari negara, tetap tak mudah menata kembali HPL dalam fungsi publiknya.
Kedua, Pasal 18 UUPA jo UU No 20/1961 tentang Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda-benda yang ada di Atasnya telah ditinggalkan oleh UU No 2/2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum. Keppres No 55/1993 dan Pepres No 36/2005 jo Perpres No 65/2006 masih memegang teguh prinsip yang membedakan antara pengadaan tanah dan pencabutan hak atas tanah. Ketika pemerintah memerlukan tanah untuk kepentingan umum dan lokasi pembangunan tak dapat dipindahkan, sedangkan musyawarah dengan pemegang hak menemui kegagalan, lembaga pencabutan hak atas tanah dibuka kemungkinannya untuk berlaku. Dalam UU No 2/2012, lembaga pencabutan hak atas tanah diganti dengan penitipan ganti kerugian di PN setempat dan penyelesaian keberatan masyarakat terhadap lokasi pembangunan dilakukan melalui PTUN dan MA; sedangkan keberatan mengenai ganti kerugian diselesaikan melalui PN dan MA. Tak diperoleh kejelasan alasan penghilangan lembaga pencabutan hak atas tanah dalam UU No 2/2012.
Ketiga, penghapusan hak ulayat yang diatur dalam Pasal 3 UUPA melalui Peraturan Menteri ATR/Ka BPN No 9 Tahun 2015 dan menggantikannya dengan hak komunal atas tanah, yang secara yuridis-normatif ataupun historis-sosiologis berbeda pengertiannya dengan hak ulayat. Akibatnya, terjadi kekosongan hukum dan ketidakpastian hukum dalam pengaturan tentang hak ulayat dengan dihapuskannya Pasal 3 UUPA dan Peraturan Menteri Negara Agraria/Ka BPN No 5/1999 (Maria Sumardjono, ”Ihwal Hak Komunal atas Tanah”, Kompas, 6/7/2015 ).
Keempat, upaya menggantikan asas pemisahan horizontal yang bersumber pada hukum adat (Pasal 5 UUPA) dengan asas perlekatan/vertikal sebagaimana tampak dalam DIM nomor 103 (versi 7/1/2013) yang diusulkan pemerintah dalam pembahasan RUU Pertanahan inisiatif DPR tahun 2014. Tidak ada penjelasan konseptual tentang penggantian asas ini. Dalam kenyataannya, pemahaman tentang asas pemisahan horizontal yang diakomodasi dalam UU No 4/1996 tentang Hak Tanggungan itu dijelaskan secara komprehensif dalam Penjelasan Umum butir 6 UU No 4/1996.
Kelima, upaya memperkenalkan lembaga hukum baru, yakni Hak Guna Ruang (HGR) dalam DIM nomor 280 dan yang terkait, tanpa memberikan penjelasan komprehensif terkait alasan konseptual yang melandasinya dan penjabaran tentang isi kewenangan HGR tersebut. Sejauh mana urgensi pembentukan HGR jika terhadap Pasal 4 Ayat (2) UUPA dapat dilakukan interpretasi ekstensif sehingga terhadap penggunaan ruang di bawah tanah jika pemegang haknya berbeda dengan pemegang hak di atasnya dapat diberikan HGB/HP (bawah tanah) yang isi kewenangannya mutatis mutandis sama dengan HGB/HP menurut UUPA. Untuk penggunaan ruang bawah tanah yang berbeda adalah teknis pendaftarannya.
Keenam, pendapat otoritas pertanahan bahwa WNA dapat memiliki unit apartemen dengan hak pakai (HP) yang jangka waktunya ”seumur hidup pemegang hak” atau sepanjang pemegang hak masih mempunyai izin tinggal di Indonesia. Pendapat ini jelas bertentangan dengan Pasal 41 UUPA jo PP No 40/1996 di samping bertentangan dengan konstitusi sesuai putusan MK No 21,22/PUU-V/2007 (Maria Sumardjono, ”Properti untuk Orang Asing”, Kompas, 24 /7/2015).
Ketujuh, usulan reformasi UUPA yang disusun Tim Konsultan ADB, 2 Juli 2010 (TA 7038-INO: Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land) yang antara lain menekankan prioritas pendaftaran tanah sebagai instrumen untuk memfasilitasi keberadaan pasar tanah (tanah sebagai komoditas!). Juga diusulkan untuk menggantikan asas pemisahan horizontal dengan asas vertikal yang jelas berbeda kerangka dasarnya (hukum adat vs hukum Barat). Demikian juga usul penyederhanaan jenis hak atas tanah menjadi hak milik (HM) dan HP berdasarkan analoginya dengan Freehold dan Leasehold dalam sistem hukum Anglo Amerika, tanpa memahami bahwa sesuai Pasal 5 UUPA dalam konsepsi pemilikan tanah menurut hukum adat dikenal adanya HM dan HP. Berbagai contoh sesat pikir itu menunjukkan pengeroposan UUPA terjadi ketika UUPA masih berlaku.
Masa depan UUPA
Mengingat posisi UUPA yang dilematis itu (Maria Sumardjono , ”Quo Vadis UUPA”, Kompas, 24/9/2010), pertanyaan ”apakah” UUPA dapat/tidak dapat diubah menjadi tak relevan. Yang lebih mendasar, ”kapan” UUPA masih diperlukan atau sudah tak diperlukan lagi keberadaannya? Jika perubahan/revisi/penyempurnaan UUPA itu dilakukan terhadap substansi yang khusus mengatur tentang pertanahan dengan cara melengkapi dan menyatukan aturan pelaksanaan UUPA yang tersebar dalam berbagai peraturan perundang-undangan serta meluruskan tafsir yang menyimpang dari UUPA, selama pasal-pasal yang substansial ditujukan untuk semua SDA belum diakomodasi dalam suatu UU yang bersifat lex generalis sebagaimana intensi awal UUPA, terbitnya UU tentang Pertanahan itu tidak serta merta dapat meniadakan berlakunya UUPA.
Oleh karena itu, ke depan masih ditunggu transformasi UUPA dalam suatu UU tentang Pertanahan (lex specialis) dan suatu UU yang ditujukan untuk mengatur prinsip-prisip pemilikan/penguasaan SDA (lex generalis). Dalam merancang kedua RUU itu, di samping berlandaskan pada Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945 perlu dilandasi dengan prinsip-prinsip Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam sesuai TAP MPR No IX Tahun 2001 dan putusan MK yang relevan.
Sementara kedua UU itu belum terbit, seyogianya dihentikan pengeroposan UUPA melalui kebijakan/peraturan perundang-undangan pertanahan yang cenderung pragmatis dan abai terhadap konsepsi dasar UUPA. Di samping secara normatif merusak sistem hukum, kebijakan pertanahan ”jalan pintas” itu berpotensi memicu kesenjangan yang kian parah dalam akses terhadap perolehan dan pemanfaatan tanah serta semakin memicu terjadinya konflik/sengketa pertanahan.
MARIA SW SUMARDJONO, GURU BESAR HUKUM AGRARIA FAKULTAS HUKUM UGM, ANGGOTA AKADEMI ILMU PENGETAHUAN INDONESIA
http://epaper1.kompas.com/kompas/books/150925kompas/#/7/
